【十八届四中全会《决定》解读之三】
编者的话：中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》于10月28日公布。本网第一时间邀请法学专家、苏州大学王健法学院副教授、中国环境科学学会环境法学分会委员冯嘉对《决定》进行全方位解读。
审判难，环境案件的审判更难。在我国环境保护与司法实务届，这已是人人皆知的现象。除了环境案件本身涉及极为复杂的科学技术问题之外，造成我国环境案件审判难度大的重要原因就是司法难以完全独立。人民法院在受理、审判、执行环境案件的过程中，往往受到各种力量的不正当干预，而法官受制于人事、财政等体制方面的因素，也极难保持中立。
环境审判因何而难？
做过环境诉讼案件的律师都有一个共识：环境诉讼案件起诉到法院，先别说结果怎样，只要能顺利通过立案这个环节，就已经算是取得了重大的胜利。现在许多人民法院受理环境侵权诉讼案件，都要求原告在起诉时就提交证据证明被告排放污染物的行为与原告遭受的损害之间存在因果关系。如果原告不能提交充分的证据证明因果关系，则法院就不予受理。其实根据我国相关法律及司法解释的规定，在环境污染侵权诉讼中，对因果关系的证明实行被告举证制。既然法律明确规定是被告的举证责任，又为何非要让原告去举证呢？
还有个别人民法院不愿受理原告起诉本行政区域污染企业的案件，但又不愿意根据法律规定向原告作出不予受理的裁定，因为原告如果不服法院的不受理裁定，可以以此为依据向上一级人民法院提起上诉。所以这些法院对原告的起诉就干脆采取不理不睬的态度：既不受理，又不依法作出不予受理的裁定。在此情况下，原告既不能请求一审法院予以救济，又不能向上级法院提起上诉。真是欲哭无泪，欲告无门。律师们称这样的案件为“抽屉案”——法官将起诉材料扔进抽屉永不再过问的案件。
简单的立案程序为何成为公众提起环境诉讼的拦路虎？原因就是人民法院的审判活动受到了不正当干预。不仅是环境诉讼的立案，在环境案件审判程序中，不当干预司法的现象也是较为普遍的。为了保护污染企业，一些地方党政领导利用个人职权随意干预司法审判，人情案、关系案比比皆是，严重地降低了法律的权威和司法机关的信誉，对社会公平、公正造成了极大的损害。那么问题来了：宪法赋予人民法院独立行使的审判权为何那么容易受到不正当的干预？这与我国的司法体制存在莫大的关系。人民法院依法独立行使审判权应当有完善的制度保障，这既包括财政方面的保障，也包括人事等方面的保障。然而，在这些重要的保障基础方面，现行的司法体制还存在较大的问题。我国的司法系统虽独立于行政部门，但在财政、人事等方面却受制于地方党政机关。法院办案经费的保障、人员工资及法官的任免、升迁等大小事情，都由地方党政机关负责。在这种情况下，一些地方的人民法院怎敢跟地方党政机关叫板？如果地方党政机关想要保护某一家被诉的污染企业，法院是很难独立行使审判权而依法做出公正的裁判的。
造成环境案件审判难度大的第二个因素是环境案件的专业性和技术性强。很多环境诉讼案件的核心争点都是事实认定问题，比如排污行为与损害之间是否存在因果关系就是一个非常复杂的科学认定问题。从知识构成的角度来看，法官是很难对此事实作出认定的。这也是很多法官不愿意参与审判环境案件的重要原因。
司法体制的改革有助于推进环境司法
党的十八届四中全会全面系统地讨论了依法治国方略，其中对于司法体制改革的论述确实振奋人心。这次会议是一次极为务实的大会，会议讨论通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调了公正司法、提高司法公信力的重要性，若干司法改革措施都是针对司法中存在的现实问题而专门提出的。将这些措施付诸完全实施，将对环境司法产生极大的推动作用。
第一，司法改革的重点是确保司法机关依法独立行使检察权和审判权。《决定》明确指出：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”可以看出，《决定》毫不避讳以往一些党政机关领导干部的不正当干预司法的行为，剑指领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的不当行为。如果将这一要求付诸实施，则环境案件受理难、审判难的现状将有极大改观。
《决定》的重要价值不仅在于明确提出了上述党政机关领导干部不得插手案件审判的要求，还建立了长效机制，将相关要求制度化。为了确保法院依法独立行使审判权，《决定》从体制上建立了相关保障机制。首先是改革司法机关人事财政体制，使法官、检察官卸下人事、财政方面的包袱。《决定》指出：“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”其次是建立稳定的法官、检察官职业保障制度，“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”因此，法官审判案件时只要做到以事实为依据和以法律为准绳，任何人都无法通过调离、辞退或给予处分等给法官施加压力。这无疑增强了法官的职业稳定性，将对促使其依法裁判发挥显著的作用。再次，通过优化司法机关的职权配置增强其独立性。决定指出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”环境污染案件往往具有明显的跨行政区域性，案件的公正审判特别容易受到地方保护主义的影响，为案件的受理、裁判和执行带来了一定难度。而建立跨行政区域的法院，则有利于破除地方保护主义的掣肘，增强法院审判的独立性。
第二，司法改革的重要措施的建立案件受理的登记制，保障当事人诉权。《决定》指出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这一条显然是针对一些人民法院无故不受理原告起诉的现象而专门规定的，相信将来在环境案件的受理上不会再出现“抽屉案”，污染受害者提起诉讼的权利将得到良好的保障。
第三，完善人民陪审员制度。人民陪审员制度是我国各诉讼法所规定的一项重要制度，是人民群众对司法监督的重要手段，也是加强社会主义法治宣传的有效途径。《决定》进一步强调了人民陪审员制度的重要性，并规划了制度的发展方向：扩大范围、随机抽取、事实认定。决定指出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”将来人民法院将选任更多的公民作为人民陪审员，使人民陪审员参与审判成为法院行使司法审判权的一项常态措施。人民陪审员的选取将更加合理，随机抽选方式的广泛运用将进一步提高人民陪审员参与案件审判时的公正性。人民陪审员在案件审判中将主要参与案件的事实认定问题，这一点对环境案件的审判意义重大。如前所述，环境案件往往涉及极为复杂的科学技术问题，法官往往难以对案件事实作出准确认定，而人民法院聘请具有一定专业知识背景的人民陪审员参与案件事实的认定，将发挥人民陪审员的知识和技术优势，提高环境案件审判的科学性和准确性。
最后还有一点对环境司法意义重大，《决定》明确提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这为我国环境公益诉讼制度的发展指明了方向。尽管以检察机关为原告提起公益诉讼的适当性在学术理论界还有争议，但检察机关的充分介入，可以有效弥补环保行政部门、公民、民间环境保护组织等在环境执法能力方面的不足，可以充分发挥检察机关在人员、技术配备和财政保障方面的优势，增强依法治理环境的力量。这无疑是一件好事。按照《决定》的要求，检察机关不仅可以提起环境民事公益诉讼，还应当积极参与环境行政公益诉讼，以充分发挥检察机关的监督职能。接下来，应当按照《决定》的要求，尽快修改相关法律、司法解释，使检察机关提起环境公益诉讼真正落到实处。
责编：蒋俊
来源：中国网
