意大利公投难成脱欧黑天鹅

2016-12-04 10:34:29 [来源:光明日报] [责编:曾晓晨]
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  【国际观察】

  英国脱欧公投后,疑欧情绪进一步弥漫,欧洲民粹主义如虎添翼。谁将成为世界政治舞台上的下一个黑天鹅,成为国际舆论的焦点。从即将举行宪法公投的意大利,到重新举行总统选举的奥地利、已经拉开总统选举序幕的法国、2017年底举行大选的德国,都成热门话题。而12月4日举行的意大利宪法公投,更被视为可能开启欧盟瓦解的潘多拉盒之最后一击。

  富有改革创新意识的意大利年轻总理马泰奥·伦齐及其政党提议修改意大利宪法,是为解决困扰战后意大利政府的低效率痼疾。由于议会经过两年的激烈辩论和投票,仍达不到宪法规定的三分之二多数,伦齐于是决定就这一问题举行全民公投。

  这次公投是在英国脱欧、欧盟危机以及世界政治的民粹化背景下发生的,意大利因此被媒体夸张描述为又一个行将脱欧的国家,公投被视为下一个黑天鹅事件。实际上,从公投性质与目的以及意大利国内政治特点来看,意大利都不具备成为第二个英国的可能性。民意调查结果也表明,反对改革的民意占据多数。

  第一,意大利的这次公投是宪法公投,不是“意大利脱欧”公投,性质和目的与英国脱欧公投完全不同。此次公投,是为了提高政府行政效率、精简庞大的官僚体系、简化立法流程,不涉及脱欧问题。

  权力平等的参众两院制度设计,导致意大利二战后63届政府没有一届任期期满,在金融危机爆发后的6年中,总理四易其主。政治不稳定严重阻碍了意大利政府应对危机和重塑经济的能力。伦齐力推修改宪法,是为了扩大行政权力,削弱权力平等的参众两院,尤其是参议院的权力,重新分配中央与地方权力,让中央政府管辖更多地区。如果公投通过,总理伦齐将得以推行政治改革。一旦失败,根据惯例,伦齐会引咎辞职,举行大选,而主张脱欧的“五星运动党”很有可能取得意大利政府的执政权。

  不过,在意大利和欧盟局势发生变化的大背景下,伦齐最近语气有变,表示即使公投失败,他也不会辞职。这样即使公投失败,也不会再次大选,“五星运动党”也就没有上台的可能性。在这种情况下,公投实际上成为对伦齐政府的一次信任投票。

  第二,意大利政治的特点是政党林立,政局不稳,单一政党的号召力有限。意大利议会经常出现多个政党或政党联盟,联合组阁是意大利政治的常态。议会权力大,政府权力弱,政府总理经常成为政党的俘虏,政治效率低下一直是意大利的政治痼疾。意大利历史上曾先后三次举行公投试图解决这一问题,有成功,也有失败。在时机选择和国际背景都十分不利的情况下,本次公投失败的概率较大,短期内除引起市场震荡和信心危机外,并不足以导致意大利脱欧。

  “五星运动党”即使是议会多数,仍会受到旧体制的制约,同样难以有所作为。意大利议会内政党较多,党派间打斗或杯葛是常态,对政府的掣肘不可忽视。

  第三,意大利的国情不同于英国。历史上,意大利是欧盟的始创成员国,多数政党是坚定的欧洲主义者。英国脱欧后,意大利领导人与欧盟其他核心国家坚定地站在一起,维护欧盟的团结与存在。经济上,意大利充分享受到了加入欧盟的好处,经济并未受到多大的欧盟消极影响,反而在某种程度上拖累了欧盟。与英国不同,多数意大利民众的欧盟认同感比较强烈。

  最为重要的是,意大利脱欧公投有着不可克服的法律障碍。意大利宪法第75条禁止就废除国际条约举行全民公投。这样,无论任何政党执政,脱欧公投都缺乏法律依据。

  伦齐年富力强,锐意创新,充满活力,执政后固然为意大利政治引入一些实质性的改革和新气象。但他也像英国前首相卡梅伦一样,动辄将难题诉诸全民公决,低估了全民公决的不可控制性,拿自己的政治生命作赌注,很可能同样会落得事与愿违。

  公投未必导致意大利脱欧,但并不意味着没有消极影响。英国脱欧公投后,欧盟危机叠加,疑欧情绪弥漫,各国疑欧政党的力量和影响不断上升。此次公投一旦失败,势必造成意大利政治的混乱和无序,恶化其经济复苏的环境,又一次沉重打击对欧盟的信心恢复,损害一体化进程。

  (史志钦,作者系清华-卡内基全球政策研究中心驻会研究员)